作者：吴永高冼春雷
前言：年12月31日，自然资源部发布了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规﹝﹞7号），已于年5月1日起正式实施。作为我国矿产资源管理改革的重磅文件，其中涉及矿业权出让方式、管理权限、净矿出让、放开油气市场、储量管理等矿产资源管理领域诸多重要内容，无论是对自然资源管理部门还是对矿业权人都将产生重要影响。为此，我们针对本次矿业权管理改革的出让权限、出让方式、净矿出让、油气市场放开等内容，结合我国矿产资源管理政策的历史沿革，从改革背景、主要内容和重要影响等方面，撰写了系列解读文章，供读者参考。
《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（以下简称《意见》）明确提出“净矿”出让，强化矿业权出让前期准备工作，这属于矿业权出让制度的重大创新。“净矿”出让根本目的是保障矿业权人取得矿业权后能够按期进行勘查开采，其制度内涵不仅仅着眼于解决矿地矛盾，还扩展到矿业权设置与相关规划、采矿作业与法定要件编制评审等众多问题。“净矿”出让的具体实施，对矿产资源管理和矿业权人都将产生重要的影响。
一、“净矿”出让政策由来
“净矿”不是一个严格意义的法律概念。鉴于土地和矿产均由自然资源主管部门管理，“净地”出让已经实施多年，取得了较好的政策效果。为较好解决矿业权出让中存在的问题，自然资源管理部门参照“净地”出让的做法，提出“净矿”出让的思路。
近些年，各地在矿产资源管理改革中纷纷探索“净矿”出让。年浙江省原国土资源厅《关于进一步规范采矿权管理若干问题的通知》（浙土资发〔〕21号）中规定，“以招拍挂方式公开出让的采矿权，应事先协调好矿山开采所涉及的有关山林、青苗、坟墓、道路使用等一系列问题的政策处理方案，并签订相关协议，确保以“净采矿权”出让。”这是规范性文件中最早提出“净采矿权”出让的概念。年浙江省原国土资源厅印发的《关于推进净采矿权出让工作的指导意见》（浙土资发〔〕28号），对“净采矿权”界定为，“采矿权出让前期的相关政策处理到位，竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权。”要求在采矿权出让前，完成采矿所占用或者影响范围土地、地面附着物及固定资产的确权和补偿。
其后，湖北、贵州、福建、广西、重庆等地的自然资源管理部门也出台了关于“净矿”出让的相关规定，对“净矿”出让的内涵不断进行探索和丰富，除规定了关于采矿用地地面附着物的处理，还涉及矿业权设置和土地规划、环境生态、林地占用等多方面内容。
年12月17日自然资源部印发的《自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》（自然资规〔〕5号，以下简称“5号文件”），第一次从中央政策层面明确提出“净矿出让”的概念，要求将海砂采矿权与法定权限内的海域使用权“两权合一”，纳入同一招拍挂方案并组织实施；在组织实施招拍挂之前，还应当完成海域使用论证、开发利用方案、环境影响评价等法定要件的编制以及评审工作。
自然资源部在充分总结吸收各地“净矿”出让政策经验的基础上，从保障矿业权人正常进行勘查开采的角度出发，在《意见》中对“净矿”出让做了专门的规定。一是体现分类管理的要求，开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让。二是矿业权前期出让准备工作中，要重视不同规划的核实，依法依规避让生态保护红线等禁止限制勘查开采区，合理确定出让范围。三是着眼于解决“矿地”问题，做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接。四是对“净矿”出让不利问题的处理。对属矿业权出让前期工作原因而导致的矿业权人无法如期正常开展勘查开采工作的，自然资源主管部门可以撤回矿业权，并按有关规定退还矿业权出让收益等已征收的费用。
二、“净矿”出让的主要内容
根据《意见》、5号文件及各地方关于“净矿”出让的规定，结合矿产资源勘查开发中存在的主要问题，笔者认为，“净矿”出让应当包括以下几方面内容：
（一）前置审查矿业权设置与相关规划的关系，确保规划上“干净”的矿业权才组织出让
矿产资源开发和环境保护的矛盾是客观存在的。一般来讲，采矿行为对自然环境影响较大，采矿涉及到矿山基建、矿石开采、选矿、矿产品运输和尾矿堆放、废水排放等多个环节，可能对自然保护区的土地、动植物、地质环境、水、空气等生态环境造成污染和破坏。
为此，我国《矿产资源法》确定了重要地区限制采矿的制度。《矿产资源法》第二十条规定：“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：(一)港口、机场、国防工程设施圈定地区以内；(二)重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内；(三)铁路、重要公路两侧一定距离以内；(四)重要河流、堤坝两侧一定距离以内；(五)国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地；(六)国家规定不得开采矿产资源的其他地区。”《森林法》《草原法》《水法》也对矿产资源开发涉及的森林、草原和水资源保护做出了限制性规定。《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《地质遗迹保护管理规定》《湿地保护管理规定》等行政法规和政策文件也涉及矿产资源开发和环境保护的规定。所以矿产资源开发原则上应当避开上述区域，但由于过去对环境保护的不够重视和过分追求矿产资源开采的经济效益，上述法律法规和政策规定执行的并不严格。
党的十八大之后，生态文明建设成为“五位一体”的重要内容。自年以来，全国范围内开展的环保督察、“绿盾”专项行动等，要求矿业权退出各类自然保护区。所以自然资源主管部门在设置矿业权时，已经普遍要求进行部门联审，避开环境敏感区域等。
例如，年山西省国土资源厅、环境保护厅、林业厅、水利厅、住房和建设厅和山西省文物局等六部门联合下发的《关于加强对探矿权采矿权建设项目用地与各类保护区重叠情况进行联合核查的通知》（晋国土资发﹝﹞号）规定，为防止新立、转让、变更、延续探矿权、采矿权进入各类保护区,对探矿权、采矿权以及建设项目用地与各类保护区重叠情况进行联合核查。具体核查范围包括地质遗迹保护、饮用水水源保护区、自然保护区、森林公园、湿地公园、国家一级公益林、永久性生态公益林、I级保护林地范围、泉域重点保护区范围、风景名胜区、不可移动文物保护范围。
年4月，云南省国土资源厅联合省工信厅等8个部门下发《关于开展矿业权联勘联审依法审批工作有关事项通知》（云国土资〔〕44号），提出在矿业权新立、转让、变更、延续过程中，建立健全矿业权审批事前规划控制、事中联合审查、事后有效监管新机制，明确将自然保护区、风景名胜区、国家公园、三江并流世界自然遗产地、重要饮用水源保护区、永久基本农田保护区等重要地区划定为具有生态环境保护功能的禁止开采区或限制开采（勘查）区，矿产资源规划禁止区内严禁新设矿业权。
年《湖北省矿业权出让制度改革工作方案》中规定，“按照‘多规融合’和‘净矿业权’出让的原则，切实做好矿产资源、土地利用、环境生态和森林保护等相关规划的衔接。”
可见，矿业权设置不仅仅涉及矿产资源规划，而是和用地（林地）审批、自然保护地（国家公园、自然保护区、自然公园）、文物保护等多种保护区关系密切。
为保证矿业权出让之后，矿业权人能够依法进行勘查和开采作业，政府部门理应在矿业权出让前，先行对拟设置矿业权与上述特殊区域是否存在重叠或者交叉的问题进行审查，减少矿产资源勘查开采过程中发生矛盾的隐患，这正是政府部门从被动接受申请到主动出让矿业权的要义所在。
（二）着眼于解决“矿地”矛盾，做好勘查开采与用地事项的衔接
“矿地”矛盾由来已久，是矿产资源开发中的“老大难”问题。矿产资源开发必须要占用土地，有的露天开采的矿山占地面积还非常大。但按照我国土地用途分类的规定，采矿用地属于建设用地范畴，矿山企业申请取得采矿用地，原来必须严格按照新增建设用地“征、转、供、用”管理审批程序进行，矿山企业取得采矿用地的周期长、成本高。另外，由于土地利用总体规划或者土地利用年度计划指标的原因，很多情形下矿山企业根本无法办理采矿用地手续，导致大量采矿用地处于“以租代征”的违法状态，被学者形容为“制度性违法”。
针对矿产资源管理和土地管理“两张皮”的问题，着眼于解决“矿地”矛盾，《意见》正式提出在“净矿”出让过程中，要做好与用地用海用林用草（用海用林用草本质也是用地问题）等审批事项的衔接，保证矿山企业取得采矿权后能够依法办理用地手续。
笔者认为，“净矿”出让中关于矿地衔接，主要应当做好以下几方面工作：
1、矿业权出让之前应当核查拟出让的勘查开采区块是否符合土地利用总体规划（国土空间规划，下同）要求，将来采矿权人办理采矿用地是否会受到规划制约。如《意见》规定，“加强矿业权出让前期准备工作，……并做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，以便矿业权出让后，矿业权人正常开展勘查开采工作。”
2、土地利用规划存在限制条件的，如果矿业权出让成功，应当依法启动土地利用规划修编程序，保障下一步矿业权人办理采矿用地申请符合土地利用规划要求。
3、根据矿业权出让和开发计划，地方政府应当为采矿用地办理预留相应的新增建设用地指标，将来不得以没有建设用地指标为由，拒绝采矿用地办理申请。
4、具备相应条件的，可以将矿业权和土地使用权一并出让。如5号文件规定，“将海砂采矿权与省级政府法定权限内的海域使用权出让纳入同一招拍挂方案并组织实施。海砂开采采矿权和海域使用权出让应当确定同一位置和同一期限。”《湖北省矿业权出让制度改革工作方案》中规定，“探索矿业权与矿山建设用地联合出让。拟出让矿区范围或影响范围内的土地征转用事宜，以及其附着物的相关补偿事项由县级人民政府依法组织实施。”
（三）
